Cuesta arriba la disciplina financiera local

Hace más de un año el Congreso aprobó una ley con un sistema de alertas para obligar a los gobiernos locales a mantener finanzas públicas sanas y que debió entrar en operación el 1 de abril. La SHCP pospuso su aplicación, que se mantiene hasta la fecha.

Mariana Campos (@mariana_c_v) / Animal Político

Promesas populistas, acarreos de votantes, dádivas y demás movilizaciones de corte político que brotaron en las recientes campañas electorales del Estado de México, Coahuila, Nayarit y Veracruz son muestras del estrés que suelen sufrir los erarios de gobiernos locales ante la presión electoral. Esta situación puede impactar su nivel de endeudamiento, ya bastante insostenible como en el caso de Coahuila.

Lo anterior nos obliga a repasar qué ha sucedido con la implementación de la Ley de Disciplina Financiera para Entidades Federativas y Municipios (LDFEFM) aprobada hace más de un año.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y varios legisladores se jactaron en su momento de haber logrado una ley que obligara a los gobiernos locales a implementar “buenas prácticas” para mantener las finanzas públicas sanas mediante nuevos mecanismos de transparencia y control.

Uno de los nuevos instrumentos que propone esta ley es un sistema de alertas del nivel de endeudamiento estatal operado por la SHCP. De acuerdo con lo establecido en la propia ley y en sus reglamentos, éste permitiráno sólo transparentar todas las obligaciones financieras de los estados sino clasificarlos según su nivel de endeudamiento: nivel alto, nivel en observación y nivel bajo. En caso de que un estado sea etiquetado con un nivel de endeudamiento alto, no podrá solicitar deuda adicional al Congreso local. La ley también preveé el diseño y operación de una comisión bicameral en el Congreso Federal para darle seguimiento a dicho sistema.

Sin embargo, aun cuando la LDFEFM establecía que el sistema de alertas debía arrancar el pasado 1ero de abril de 2017, éste todavía no opera, como tampoco opera la Comisión Bicameral encargada de supervisarlo.

Además de que no se ha implementado, también detectamos problemas en el diseño mismo de la Ley. La evidencia sobre la experiencia internacional muestra que las leyes de disciplina financiera por lo general no son suficientes de por sí para obligar a los gobiernos a respetar las medidas de prudencia fiscal[1]. Es necesario complementarlas con otro tipo de mecanismos e incentivos que ejerzan suficiente presión para hacerlas cumplir.

En Colombia, hacia fines de los años ochenta y principios de los noventa, se implementó un sistema de alertas muy similar al considerado actualmente en México llamado semáforo, con la diferencia de que la autorización de la deuda estaba a cargo del gobierno central y no del Congreso local. Sin embargo, no rindió los frutos esperados. Se observó que los gobiernos con un nivel de endeudamiento alto (rojo) seguían endeudándose sin la autorización del gobierno central. Por otra parte, los gobiernos con un nivel de endeudamiento en observación (amarillo), en lugar de evolucionar hacia un nivel bajo (verde), subían al nivel alto o rojo[2].

A continuación, explicamos al menos cuatro razones por las cuales esta ley sola no podrá obligar a  los gobiernos locales a la prudencia fiscal:

1. Un primer problema es que la ley no estableció lo qué pasará en caso de que un estado en el nivel alto solicite deuda adicional e incluso que ésta le sea autorizada por el Congreso. En adición a la LDFEFM, se debieron diseñar esquemas que realmente motivaran a un gobierno local a reaccionar positivamente cuando sea etiquetado con un nivel de endeudamiento “en observación” o “alto”.

2. La ley no considera el incentivo perverso que los cambios de administración generan en el comportamiento de la deuda estatal. Con la implementación del sistema de alertas, se esperaría que si el nivel de deuda del gobierno de un estado ha sido clasificado en “observación”, dicho gobierno tome cartas en el asunto y mejore su posición financiera. Sin embargo, no se consideró que el esquema puede ser perverso si la administración en turno está por salir y espera la llegada de un gobierno de otro partido. En este caso, hay incentivos para que el gobierno en turno en lugar de reducir, aumente la deuda. Así, sigue creciendo la deuda hasta llegar a un nivel de “alto endeudamiento” y el próximo gobierno estaría “impedido” a contratar deuda adicional.

3. La Ley no ataca el problema de manera integral. Sólo propone mecanismos que buscan “moldear” el comportamiento de la demanda del crédito de los gobiernos estatales. La LDFEFM no toca ni con el pétalo de una rosa a los incentivos del que actualmente goza la oferta de crédito público. Éste es el principal reto que van a enfrentar todos los mecanismos establecidos en esta ley.

Para que el endeudamiento crezca de manera insostenible, “alguien” debe estar dispuesto a seguir prestando recursos. Ese “alguien” suele ser una institución financiera, como un banco, y los bancos son todo menos irracionales: calculan y valoran sus riesgos continuamente. Es decir, los bancos siguen dispuestos a prestar recursos a estados insolventes porque no perciben un riesgo suficiente para dejar de prestarles. Esto se explica, en gran parte, porque estos créditos se otorgan con el respaldo de la garantía federal. Si el estado no paga, lo hace la Federación. De esta manera el problema financiero estatal se traslada al erario federal, lo que promueve que los gobiernos estatales asuman mayores riesgos financieros.

¿Qué pasaría si en cambio el erario local tuviera la posibilidad de quebrar? La oferta sería mucho más sensible a la solvencia del estado, es decir, a su capacidad de pago. El freno de mano del endeudamiento estatal se accionaría de manera automática y con mucho mayor efectividad para bajar el ritmo de endeudamiento cuando sea necesario. Eso es lo que sucede en los estados del vecino del norte y de otros países desarrollados.

4. La ley no considera el conflicto de interés que la SHCP enfrenta para accionar mecanismos de transparencia y control de la deuda de los gobiernos locales cuando se antepone un interés político. Por su mandato, la SHCP está interesada en disciplinar a los erarios de los gobiernos locales, pero al mismo tiempo este interés puede verse comprometido, por ejemplo, en tiempos electorales. El Secretario de Hacienda es un funcionario nombrado y removido por el Presidente, por lo que no existe garantía de que éste sea más leal al interés público que a los intereses de su jefe político.

El caso del nuevo sistema de alertas ilustra este problema. Como ya lo menciomamos, la LDFEFM establece que el sistema de alertas debió arrancar el pasado 1ero de abril de 2017. Sin embargo, en medio de los tiempos electorales, la SHCP pospuso su puesta en marcha, por lo que el sistema de alertas todavía no opera.

¿Qué tanto la decisión de posponer la transparencia se motivó por la conveniencia de NO exhibir la cruda realidad financiera de ciertos gobiernos durante la reciente competencia electoral?

Una encuesta de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) aplicada a una muestra de 34 países miembros, documentó que en 68% de los casos, el servidor público encargado del diseño y la administración del presupuesto es un funcionario de carrera. No es un político que puede ser fácilmente removido por el presidente o dejar su puesto en los cambios de administración[3].

En este contexto, preocupa que hoy no tengamos un sistema de alertas ni una comisión bicameral operando, como lo preveía la LDFEFM. Parece que se antepusieron los intereses políticos de las elecciones locales en detrimento de los objetivos institucionales de responsabilidad hacendaria.

En el tema de la disciplina financiera, la soledad no es la mejor compañía: el problema de la LDFEFM es que se pensó como una ley aislada y no como un sistema coherente de políticas públicas. Es fundamental hacer las reformas necesarias para incluir mecanismos que inhiban una oferta de crédito público indiferente a la sostenibilidad financiera de los gobiernos locales. Y también es indispensable considerar cómo operan los intereses políticos que podrían amenazar el cumplimiento de las medidas de disciplina financiera.

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon.

[1] Liu & Web. “Leyes para la Responsabilidad Hacendaria para la Disciplina Fiscal. Experiencia Internacional”. The International Bank for the Reconstruction and Development.

[2] Liu & Web. “Leyes para la Responsabilidad Hacendaria para la Disciplina Fiscal. Experiencia Internacional”. The International Bank for the Reconstruction and Development.

[3] Con información de OECD Budget Practices and Procedures Survey 2012.Los países que se incluyeron para realizar el indicador fueron: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Israel, Italia, Japón, Corea, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega, Nueva Zelandia, Polonia, Portugal, Eslovaquia, Eslovenia, España, Suecia, Suiza, Turquía, Reino Unido y Estados Unidos.