Todos los caminos conducen a la contratación de obras

Un gran bache obstaculiza nuestro camino hacia la reconstrucción de las zonas afectadas por los recientes sismos en ocho estados de la República Mexicana: la descoordinación entre los distintos niveles de gobierno y la poca capacidad de los gobiernos para contratar obra de manera efectiva.

Mariana Campos (@mariana_c_v) / Animal Político 

Mientras la opinión pública discute si se debe o no retirar por completo el financiamiento público a los partidos políticos y mientras los políticos se dan codazos y se arrebatan el mérito de querer “donar” sus recursos para la atención de la devastación ocasionada por los sismos, nadie discute el problema de fondo. Se trata de la baja capacidad de respuesta inmediata para hacer llegar los recursos a los fines de la reconstrucción y asegurar que se obtenga el máximo valor a cambio de dichos recursos.

Sí hay dinero para la reconstrucción. El gobierno federal sí tiene de dónde sacar varios miles de millones de pesos para atender esa reconstrucción. De hecho el Fonden actualmente cuenta con recursos para operar y ya está operando.

¿Cómo funciona? Los recursos federales serán depositados en fideicomisos locales que se encargarán de contratar obras y servicios. El problema es que los fideicomisos públicos, en particular los no paraestatales o sin estructura orgánica, suelen ser sinónimos de un gasto discrecional, opaco y con alto riesgo de corrupción. Y cuando los gobiernos locales contratan muy mal, la Federación es completamente indiferente ante este hecho: entrega los recursos y se lava las manos. Imagínense si además acaban siendo administrados por los equipos de gobernadores que a menudo son artífices del desvío de recursos públicos. Y para acabarla de amolar, 2018 será un flamante año electoral en el que no faltarán las tentaciones de hacer un mal uso de estos recursos.

Los gobiernos en México, y en mayor medida los locales, carecen de los instrumentos básicos de apoyo para promover contrataciones efectivas e integras. Por ejemplo, no tienen padrones de proveedores que les permitan controlar riesgos y agilizar los procedimientos de contratación. Estos padrones, cuando son bien logrados y administrados, ayudan a los servidores públicos a identificar empresas fantasmas y proveedores con suficiente capacidad de respuesta y buenos antecedentes de cumplimiento de contratos.

Otro problema es que muchas de las contrataciones para atender reconstrucciones después de desastres naturales se adjudican de manera directa. Bajo el principio de la urgencia que caracteriza la atención de las emergencias, se concede la excepción al concurso, lo cual en principio parece tener sentido, pues esto evita emplear tiempo adicional en preparar todos los pasos que requiere organizar un concurso o licitación para adjudicar un contrato.

Sin embargo, de nada sirve entregar un contrato de manera expedita si se va a entregar a una empresa que no está legalmente establecida, que no tiene capacidad de respuesta inmediata, o que no tiene la posibilidad de cumplir correctamente ese contrato, con la garantía de entregar la obra con una calidad razonable.

Las autoridades federales y locales en general no utilizan plataformas tecnológicas que hagan más eficiente el desarrollo de las contrataciones y de los proyectos y que faciliten la coordinación interinstitucional que requiere el desarrollo de obras con la intervención de diversas instancias en los tres niveles de gobierno. Otro gallo nos cantaría si, por ejemplo, a nivel local ya tuvieran experiencia en el uso de la metodología Building Information Modeling (BIM por sus siglas en inglés), una plataforma tecnológica que permite el seguimiento en tres dimensiones y en tiempo real de los proyectos de obra desde su preparación hasta su construcción. Además permite estimar de manera visual y exacta el impacto que cualquier cambio que se haga al proyecto puede tener sobre el calendario y presupuesto del proyecto.

Ni que decir del sistema de compras públicas, CompraNet, que todavía no ofrece una herramienta en la cual se puedan hacer a la vez las contrataciones públicas, las subcontrataciones y los pagos a nivel federal, menos a nivel local. Este sistema no hace eficiente la compra ni garantiza un nivel de transparencia adecuado en las contrataciones.

El gobierno de la Ciudad de México ha hecho un esfuerzo especial por cumplir con estándares de transparencia más altos, pero su esfuerzo sólo incluye algunas contrataciones.

Todos estos problemas quedan ejemplificados en las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) al Fonden. Se revisó, en particular, el caso de los recursos empleados en la reconstrucción en Chiapas después de las inundaciones que sufrió ese estado en 2011. Sus conclusiones preocupan, pues evidencian que la gestión de contratos financiados con recursos del Fonden son proclives a la corrupción y malos manejos.

Entre los hallazgos más graves encontramos los siguientes:

1. Las autoridades estatales contrataron empresas que no contaban con la capacidad técnica ni con los recursos materiales y humanos para ejecutar los contratos, y que tampoco presentaron el currículum que acreditara la experiencia de éstas. Tampoco se encontró evidencia de que las autoridades encargadas de las contrataciones hayan evaluado o revisado la especialidad, experiencia y capacidad de las empresas contratadas de manera preliminar a su contratación.

2. El gobierno estatal no se aseguró de haber conseguido las mejores condiciones de contratación para el erario en 84 contratos de obra pública, por mil 250 millones de pesos. Por ejemplo, una de las observaciones más graves fue que no se integró la información y documentación que acreditara la existencia legal de 47 empresas contratadas. En los expedientes de esas contrataciones faltó información de sus apoderados legales, de su personalidad jurídica, así como su Registro Federal de Contribuyentes, domicilio fiscal y los escritos donde los contratistas manifiestan conocer la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así como el sitio donde se ejecutarían los trabajos.

3. Las obras avanzaron lentamente, por lo que no se cumplió el principio de inmediatez que es el elemento fundamental en la respuesta que se debe dar en caso de desastre natural y la razón por la cual se permite cierto laxismo en la ejecución de los presupuestos destinados a la emergencia. Por ejemplo, 781 obras, con un presupuesto de 856 millones de pesos, no presentaron avance alguno al momento de la auditoría que tuvo lugar durante 2012, cuando el primer incidente había ocurrido en mayo de 2010. Y los avances mostrados por otras obras fueron insuficientes para rehabilitar la infraestructura afectada por los desastres naturales. Al respecto, el Comité Técnico Estatal autorizó cuatro reprogramaciones en la ejecución de obras, con lo cual se regularizó un atraso en la ejecución de los contratos de 730 días naturales.

4. A nivel federal, se hizo poco para promover una mejor ejecución de los recursos. En particular, la ASF menciona que la Dirección General de Fonden de la SEGOB y la Unidad de Política y Control Presupuestario de la SHCP, como encargadas del Fonden, deben apoyar y coordinar acciones para el logro de los objetivos. Pero no instrumentaron los mecanismos conducentes y necesarios, en coordinación con las autoridades competentes de los diferentes órdenes de gobierno, no ayudaron a resolver los atrasos de 730 días naturales en la ejecución de las obras. Se lavaron las manos y dijeron que el fideicomiso de Fonden a nivel federal da el seguimiento a las obras cuando éstas están a cargo de las instancias federales y no en el caso de que el ejecutor sea un Estado, por lo que el Fideicomiso Estatal es el encargado de dar el seguimiento del avance físico y financiero de esas obras. La ASF no estuvo de acuerdo con esa justificación y afirmó que fueron omisas.

En la presente discusión del Presupuesto de Egresos de la Federación es imperante establecer disposiciones para fortalecer la ejecución de los recursos del Fonden a nivel federal y local. Es importante reiterar las responsabilidades que tienen la SHCP y la SEGOB para coordinar las acciones necesarias para el cumplimiento del objetivo: reconstruir de manera inmediata, mediante procesos que aseguren las mejores condiciones de contratación para el erario.

También es urgente que estas dos dependencias apoyen desde hoy con la creación de herramientas que puedan mejorar el trabajo de los gobiernos locales. Deben instrumentar un padrón de  proveedores funcional que reduzca los riesgos de asignar contratos a proveedores que no existen o que no tienen capacidad de respuesta inmediata. También deben apoyar a los fideicomisos locales para que las contrataciones se hagan en una plataforma digital, que garantice transparencia, facilite la fiscalización y mejore el seguimiento y la coordinación entre los actores involucrados.

Las instancias federales deberán entregar un informe de resultados de los objetivos logrados, un recuento de los tiempos y presupuestos de las contrataciones efectuadas. En cuánto a los fideicomisos, es necesario tomar en cuenta las limitaciones mencionadas y atenderlas. Debe obligarse a los fideicomisos de los gobiernos a publicar la misma información que publica un fideicomiso público que cotiza en la Bolsa de Valores, es decir, todos sus estados financieros y además un informe de sus contrataciones.

Existe una reforma a la Ley de Obras Públicas pendiente en el Senado desde 2014. Todo ha sido más importante que reformar los mecanismos de contratación de obras,  adquisiciones  y servicios. Sin embargo, los sismos sucedidos el 7 y 14 de septiembre nos sugieren que nuestra peor pobreza no es la falta de recursos económicos. Es la falta de instituciones que puedan resolver las afectaciones con garantía de éxito.

 * Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de @mexevalua, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radio Fórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon.